Teures Wohnen in Luxemburg: ein sozialer Sprengstoff

Wohnen ist ein Grundbedürfnis – doch in Luxemburg ist es zum Luxus geworden. Für Familien wird die Wohnungsmisere zum Trauma, für die Wirtschaft zum Standortnachteil und für die neue Regierung zu einer der größten Herausforderungen überhaupt. Wo sollten staatliche Maßnahmen ansetzen? Was sind die Optionen, was die Erfahrungen in anderen Ländern – und wird die Forschung dazu gehört? Im Projekt „PROPEL“ untersucht ein interdisziplinäres Team der Universität Luxemburg, wie Bürger mit der Lage umgehen und was die Politik bewirkt.

Die Immobilienkrise scheint hier in Luxemburg härter zu sein als in den Nachbarländern. Was ist das Besondere am luxemburgischen Wohnungsmarkt?

Lassen Sie mich zum besseren Verständnis zunächst erklären, was Luxemburgs Wohnungsmarkt genauso trifft wie den anderer Länder: Seit den 1990er-Jahren liegt der Schwerpunkt der Wohnungspolitik in Europa auf dem Erwerb von Wohneigentum. Steuer- und wohnungspolitische Maßnahmen haben die Menschen zu Investitionen in den Wohnungsbau veranlasst. Als Sektor sind Wohnungen, insbesondere Wohnungsbau, ein wichtiger Motor für Volkswirtschaften. Haushalte können Wohneigentum zur Bildung von Eigenkapital nutzen. Theoretisch könnte diese Investition als Ersatz oder Ergänzung der Rente dienen oder als das, was in der wissenschaftlichen Forschung als "vermögensbezogene Wohlfahrt" bezeichnet wird, obwohl dies in der Praxis kompliziert ist. Seit der globalen Finanzkrise sind solche politischen Maßnahmen jedoch schwieriger geworden. Laut einer meiner Studien, bei der elf Länder untersucht wurden, ist die durchschnittliche Wohneigentumsquote der 22- bis 44-Jährigen in sieben Ländern gesunken und nur in vier Ländern - darunter Luxemburg - gestiegen. Auch heute ist die Einstellung der Menschen noch immer sehr vom Immobilienkauf geprägt – Wohneigentum zu erwerben, bleibt ein Lebensziel.  

Dazu kommen in ganz Europa demografische Veränderungen, die die Art des Wohnungsbedarfs ändern: Die Familien werden kleiner, die Zahl der Single-Haushalte steigt. Wenn der Wohnungsbestand nicht mit den Bedürfnissen der Haushalte in allen Lebensphasen übereinstimmt, kann dies bedeuten, dass mehr Haushalte um eine relativ geringere Anzahl von Wohnungen konkurrieren. Wir beobachten auch, dass sich Immobilienvermögen immer mehr auf Haushalte mit hohem Einkommen konzentriert. Alle diese Faktoren heizen die Lage weiter an und machen es schwer, den Wohnungsmarkt zu steuern. Das trifft insbesondere einkommensschwache Haushalte oder junge Menschen.  

Das Besondere an Luxemburg ist, dass die Wohnungskosten hier schneller steigen als in anderen Ländern. So ist beispielsweise der prozentuale Anstieg der Immobilienpreise in Luxemburg mehr als doppelt so hoch wie im EU-Durchschnitt. Außerdem sind die Wohnkosten für wirtschaftlich Schwache höher als anderswo. Etwa 40 Prozent der einkommensschwachen Haushalte hier im Land sind durch die Wohnkosten überlastet, das ist eine der höchsten Raten in Europa. Andererseits ist Luxemburg auch deshalb einzigartig, weil die Wohneigentumsquote der Haushalte mit niedrigem Einkommen gestiegen ist - von 30% im Jahr 2010 auf 40% im Jahr 2017 - was mit einem Anstieg ihres Immobilienvermögens einherging.

Konzentration des Immobilienvermögens: Prozentualer Anteil des Brutto-Wohnimmobilienvermögens, der von Hauseigentümern im unteren, mittleren und oberen Drittel der Einkommensverteilung gehalten wird

Hinweis für Leser: Jeder Balken steht für 100 % des Immobilienvermögens von Hausbesitzern in einem Land im Jahr 2010 im Vergleich zu 2017. Die Farben stehen jeweils für ein Drittel der Einkommensverteilung. Hätte jeder Teil der Einkommensverteilung seinen gleichen Anteil, wäre der Balken in drei gleiche Teile geteilt, oder anders ausgedrückt: 33,3 % der Einkommensverteilung würden 33,3 % des Vermögens besitzen. Wir sehen, dass dies in keinem Land der Fall ist. Der einheitlichste Trend ist, dass sich das Vermögen zunehmend am oberen Ende der Einkommensverteilung konzentriert. In Luxemburg hielten die Eigenheimbesitzer im oberen Drittel der Einkommensverteilung 52,0 % des Immobilienvermögens des Landes im Jahr 2010 und 54,6 % im Jahr 2017, ähnlich wie in anderen Ländern. Anders als in anderen Ländern hielten die Eigentümer im unteren Drittel der Einkommensverteilung 13,0 % des Wohnungsvermögens des Landes im Jahr 2010 und 14,8 % im Jahr 2017. Der Anteil des Wohneigentums im mittleren Drittel der Einkommensverteilung sank von 35,0 % auf 30,6 %. Quelle: Dewilde and Flynn (2021).

Warum steigen die Preise bei uns schneller?

Als Politikwissenschaftlerin ist das nicht mein Forschungsgebiet, sondern eher das der Wirtschaftswissenschaftler. Aber die „Organisation for Economic Co-operation and Development“ (OECD) hat diverse Faktoren identifiziert: Die Bevölkerung wächst in Luxemburg schneller als in anderen europäischen Ländern, es gibt mehr Einpersonenhaushalte, und das Bauland ist sehr begrenzt. Das alles erhöht den Druck auf den Wohnungsmarkt. Es gibt zwar noch Baulandreserven, aber der Großteil davon ist in privater Hand. Das macht es für die Politik schwierig, das richtige Maß an Wohnungsbau zur richtigen Zeit zu koordinieren.

Was sind die möglichen Folgen dieser Krise für unsere Gesellschaft aus Ihrer Sicht als Wissenschaftler?

Der Wohnungsmarkt ist einer der großen Treiber für Ungleichheiten. Dabei wollen viele Länder soziale Ungleichheit im Sinne der UN-Entwicklungsziele verringern. Doch der Markt und die Politik, die diesen Markt strukturiert hat, schaffen eine größere Kluft in der Gesellschaft.

Diejenigen, die Wohneigentum oder wohnungsbezogene Investitionen auf dem Eigenheim- oder Mietmarkt besitzen, profitieren häufig von steigenden Hauspreisen oder erhöhten Mieten. Diejenigen auf dem Mietmarkt tun dies nicht. Wenn die Wohnkosten steigen, insbesondere wenn sie schneller steigen als die Löhne, führt dies zu einer größeren Unsicherheit für das untere Ende der Einkommensverteilung und zu einem größeren Bedarf an staatlichen Maßnahmen, wenn man Wohnen als ein einklagbares soziales Recht betrachtet. Darüber hinaus lockt die Ungleichheit, vor allem die extreme Vermögensungleichheit, Investoren auf die globalen Wohnungsmärkte. Sie veranlasst Bauträger mitunter dazu, eher Luxuswohnungen als erschwingliche Wohnungen zu entwerfen und zu liefern, da Gutverdiener und andere Investoren solche Angebote nachfragen.

Konkret müssen Haushalte mit geringem Einkommen viele Kompromisse machen und wenn das Geld nicht reicht, verschieben sie die Familiengründung womöglich auf später oder verzichten auf weitere Kinder.

Wohnungspolitik und -preise beeinflussen auch das Wählerverhalten und sozialstaatliche Präferenzen. Es hängt zwar von der Maßnahme und dem Land ab, aber Untersuchungen anderer Forscher deuten darauf hin, dass steigende Immobilienpreise die Unterstützung für soziale Umverteilung verringern und die Unterstützung für konservativere Parteien erhöhen. Dies wirkt sich auf die politische Arena aus. Es wird sehr delikat, in dieser Lage politische Veränderungen durchzusetzen.

Was sind die Leitfragen Ihres Forschungsprojekts PROPEL, das sich mit der Wohnungspolitik befasst?

Wir versuchen zu verstehen, wie Wohnungspolitiken entstehen, warum wir sie haben, welche Auswirkungen sie auf die Menschen haben und welche Ungleichheiten entstehen. Dazu analysieren wir bestehende Daten, führen aber auch Umfragen, Interviews und Fokusgruppen in ganz Europa durch, einschließlich Luxemburg. Wir beziehen Einwohner, politische Entscheidungsträger, Nichtregierungsorganisationen und die Immobilienbranche ein. Wichtigstes Ziel ist es, besser zu verstehen, welche politischen Maßnahmen welche Ungleichheit verursachen.

Können Sie bereits erste Beobachtungen teilen?

Viele meiner ersten Resultate beziehen sich auf die jüngeren Generationen. In der Vergangenheit waren sie in Sachen Wohnen "mobiler“. Das liegt daran, dass die üblichen Meilensteine im Leben wie Auszug aus dem Elternhaus, Partnerschaft oder Elternschaft häufig mit verändertem Wohnbedarf einhergehen. In all diesen Bereichen kommt es bei jungen Menschen zu Verzögerungen. Meine Untersuchung deutet darauf hin, dass dies mit den Schwierigkeiten bei der Wohnungssuche zusammenhängt.

Natürlich gibt es viele andere soziale Veränderungen, die diese Entscheidungen beeinflussen, aber die Wohnungspolitik spielt eine zentrale Rolle. In einer Studie stellte ich beispielsweise fest, dass junge Menschen in Ländern mit einem höheren Anteil an Sozialwohnungen, einem leichteren Zugang zu Hypotheken, niedrigen Transaktionskosten für den Erwerb von Wohneigentum und größeren Steuererleichterungen für Wohneigentum eher bereit sind, das Haus ihrer Eltern zu verlassen.

Gibt es wissenschaftliche Erkenntnisse, die Ihrer Meinung nach in der öffentlichen Debatte nicht ausreichend berücksichtigt werden?

Wir könnten uns in der öffentlichen Debatte bewusster machen, dass es im Wohnungsbau keine einfachen Lösungen gibt. Außerdem sollten wir über der Debatte über Preise nicht die anderen Auswirkungen der Krise aus den Augen verlieren. Ich denke zum Beispiel an die Folgen für junge Eltern. Viele müssen wegen der Wohnpreise zu zweit voll arbeiten und lange zur Arbeit pendeln. Das ist besonders für Mütter eine große Belastung, denn es ist ein Fakt, dass sie nach wie vor mehr Kinderbetreuungsaufgaben übernehmen. 

Verändert sich die Einstellung der jungen Generation zum Thema Wohnen?

Wir sind wahrscheinlich in einer Übergangsphase. Die jüngere Generation ist natürlich nicht einheitlich. Manche haben leichteren Zugang zu Wohneigentum, weil sie auf die Hilfe der Familie zählen können. Aber generell haben es junge Menschen besonders schwer, auf dem Wohnungsmarkt Fuß zu fassen. Sie fühlen sich unter Druck gesetzt, Wohneigentümer zu werden, sehen aber, dass es finanziell unrealistisch ist und ihre Eltern es in dieser Hinsicht oft leichter hatten. Studien belegen immer wieder, dass junge Menschen deshalb frustriert sind. Vor allem wenn sie gerade erst ins Leben starten, müssen sie entscheiden zwischen Wohnen bei den Eltern, in Wohngemeinschaften, und wie lange sie diese Art von Lebensstil wollen. Es zeigt sich, dass viele junge Menschen sich flexiblere Wohnformen wünschen oder zumindest eine einfachere Suche nach einer Wohnung, die ihren Bedürfnissen entspricht.

Wo staatliche Regulierung am besten greifen kann, ist Gegenstand heftiger Diskussionen. Welche Optionen haben die politischen Entscheidungsträger aus wissenschaftlicher Sicht?

Die Literatur zeigt, dass wir uns womöglich in einer Post-Wohneigentums-Gesellschaft befinden und Immobilienbesitz für junge Generationen eine geringere Rolle spielen wird. Doch wir haben immer noch Strategien aus der Zeit vor der Finanzkrise. Eine große Frage für die politischen Entscheidungsträger ist, wie sehr jeder der drei großen "Märkte" - der Markt für Wohneigentum, der private Mietmarkt und der soziale Wohnungsmarkt - akzentuiert und reguliert werden soll.

Zusätzlich braucht man im Allgemeinen sehr gezielte Maßnahmen für überlastete schwache Haushalte, etwa Flüchtlinge, junge Menschen und Menschen mit niedrigem Einkommen. Mietzuschüsse und Subsidien beim Wohnungskauf sind europaweit üblich, auch in Luxemburg. Einige Subventionen sind besser in der Lage, gefährdete Haushalte zu erreichen. Daher ist es wichtig zu prüfen, wem eine Subvention zugute kommt und ob dies auch die Zielgruppe ist. Eine unserer aktuellen Studien untersucht in Zusammenarbeit mit dem „Observatoire de l’habitat“ die Mietzuschüsse in Luxemburg.

Gut wäre eine breitere Debatte über Sinn und Zweck von Wohnen. Die kann auch lebhaft sein, das ist ja ein Markenzeichen der Demokratie. Seit den 1990ern wird Wohnen zunehmend als Investmentform gesehen und weniger als Ort zum Leben oder als ein Recht, wie es die Verfassung nun verankert. Diese „Vermarktlichung“ des Wohnraums ist keine luxemburgische Besonderheit. Fast überall ist der soziale Wohnungsbau zurückgegangen. Aber mit einem Anteil von 2 Prozent an Sozialwohnungen ist Luxemburg eines der Schlusslichter in Europa.

Historisch gesehen gab es Zeiten, in denen staatlicher  Wohnungsbau nationale Priorität war, etwa im Zuge der industriellen Revolution oder nach dem Zweiten Weltkrieg. Einwohner und Wähler müssen entscheiden, ob Wohnen nun wieder eine nationale Priorität werden und mehr in sozialen Wohnungsbau investiert werden soll. In der Politik gibt es einige Anzeichen dafür, dass die Menschen dies wünschen. Das Volksbegehren "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" in Berlin zum Beispiel zielte darauf ab, über zehn Prozent der privaten Mietwohnungen Berlins zu verstaatlichen.

Das Forschungsprojekt spricht von “Tenure neutrality”, als einer Option der Wohnungspolitik. Was ist damit gemeint?

Es bedeutet, in der Politik verschiedenen Wegen zum Wohnraum Vorrang einzuräumen und nicht nur dem Ziel Wohneigentum. Wenn es diverse Angebote gibt wie mehr Privatvermietung und Sozialwohnungen, mehr Zimmer zur Miete statt nur ganze Wohnungen und andere alternative Wohnformen, dann haben Menschen mehr Möglichkeiten und können je nach Lebensphase verschiedene Lösungen nutzen. Unser Nachbar Deutschland ist dieser Neutralität näher. In Deutschland gibt es mehr Mieter und Wohngemeinschaften, und viele Menschen werden später im Leben Eigentümer. Die Politik bestimmt mit, welche Wohnform Vorrang hat.

Berücksichtigen die von der neuen Regierung angekündigten Maßnahmen den Standpunkt der Wissenschaft - wird die Forschung gehört?

Die Koalitionsvereinbarung der neuen Regierung konzentriert sich auf drei Wege: erschwinglichen Wohnraum, Wohneigentum und den Mietmarkt. Dies deckt sich im Allgemeinen mit meinen Forschungsergebnissen, die gezeigt haben, dass mehrere Zugangswege zum Wohnungsmarkt den Menschen helfen, die Wohnung zu finden, die ihren Bedürfnissen und ihrem Budget am besten entspricht.

Wenn Sie den Koalitionsvertrag mit dem bereits erwähnten OECD-Papier vergleichen, werden Sie feststellen, dass es in einigen Bereichen Überschneidungen gibt. Beide betonen den Ausbau des sozialen Wohnungsbaus, die Verdichtung in städtischen oder vorstädtischen Gebieten in der Nähe von Dienstleistungen und öffentlichen Verkehrsmitteln sowie Anreize, um die Zahl der leer stehenden Wohnungen zu verringern. Die Tatsache, dass mehrere der angekündigten Maßnahmen mit den Empfehlungen der Forschung übereinstimmen, zeigt mir, dass die Wissenschaft gehört wird.

Autor: Britta Schlüter
Editor: Jean-Paul Bertemes (FNR)