Vor- und Nachteile der allgemeinen Kinderbetreuung in Luxemburg

Viele Eltern in Luxemburg profitieren heute von einem externen Betreuungsangebot für ihre Kinder.  Wie hat sich die Kinderbetreuung in Luxemburg im Laufe der letzten 20 Jahre verändert? Ist das luxemburgische Betreuungsmodell mit dem anderer Länder vergleichbar? Und was sind Vor- und Nachteile? Die Wirtschaftswissenschaftlerin Dr. Audrey Bousselin vom Luxembourg Institute of Socio-Economic Research (LISER) beantwortet diese und andere Fragen.

Dr. Audrey Bousselin, beschreiben Sie bitte den aktuellen Stand der Kinderbetreuung in Luxemburg.

Audrey Bousselin: Ich spreche von Kinderbetreuung in einem nicht-formalen Rahmen (z. B. nicht in Verbindung mit der Schule). Mit anderen Worten, ich spreche nicht von „Précoce“ und Vorschulen.

In Luxemburg gibt es zwei Arten von Kinderbetreuung außerhalb des Zuhauses des Kindes:

• Zugelassene Kindertagesstätten wie „Crèches“ oder „Maison Relais“, die Kinderbetreuung auf Vollzeit- oder Teilzeitbasis anbieten. Solche Einrichtungen können in öffentlicher ("secteur conventionné") oder privater ("secteur commercial") Hand sein.
• Häusliche Betreuung in einer Einrichtung, bei der es sich im Allgemeinen um die Wohnung einer Tagesmutter handelt.

Kindertagesstätten und häusliche Betreuung müssen eine Reihe von gesetzlich festgelegten Kriterien erfüllen. Diese Kriterien beziehen sich auf die strukturelle Qualität der Betreuung, einschließlich des Verhältnisses zwischen Personal und Kindern, der Gruppengröße, der Ausbildung des Personals und der Merkmale der Einrichtungen.

Wie sieht es mit der Verfügbarkeit und Zugänglichkeit aus?

Audrey Bousselin: Die Teilnahme an der Kinderbetreuung ist in Luxemburg weit verbreitet. Im Jahr 2019 waren in Luxemburg etwa 61 % der Kinder unter 3 Jahren in einer Kinderbetreuung angemeldet. Das liegt über dem OECD-Durchschnitt von 25 % in dieser Altersgruppe (Quelle: MENJE-Ministerium für Bildung, Luxemburg).

Es gibt keine Anspruchskriterien für einen Betreuungsplatz. Falls aber nicht genügend Plätze zur Verfügung stehen, um die Nachfrage zu befriedigen, werden im öffentlichen Sektor Kinder bevorzugt, deren Eltern beide Vollzeit arbeiten, bzw. Kinder aus alleinerziehenden Familien oder Kinder, deren Geschwister bereits in einer Kinderbetreuungseinrichtung betreut werden.

Wie hat sich die Kinderbetreuung in Luxemburg verändert?

Audrey Bousselin: Die Politik zugunsten der Kinderbetreuung begann in den 2000er Jahren mit der Lissabon-Strategie.

Insbesondere einigten sich die EU-Mitgliedstaaten beim Gipfel von Barcelona im Jahr 2002 auf eine Liste von Zielen für die Kinderbetreuung. Demnach sollten 33% der Kinder unter drei Jahren und 90% der Kinder im Grundschulalter in Strukturen außerhalb ihres Wohnsitzes und ihrer Familie betreut werden.

Bis zur Reform der „Chèques-service“ im Jahr 2009 (siehe unten) lag das Betreuungsangebot für Kinder im Altern von 0 bis 3 Jahren unter der Zielvorgabe von 33%. Familien wurde der Zugang aufgrund von Engpässen verwehrt und es gab Wartelisten (Bousselin, 2015).

Obwohl das Land in den letzten Jahrzehnten viel unternommen hat, um die Verfügbarkeit von Kinderbetreuungsplätzen zu verbessern, könnte es in Gebieten mit hoher Nachfrage immer noch schwierig sein, einen Platz zu finden. Vor allem wegen der hohen Zahl von Doppelverdienerhaushalten.  Hierzu liegen uns keine aktuellen Daten vor. Es wäre hilfreich, diese Wissenslücke zu schließen.

Was war das wichtigste Ereignis?

Audrey Bousselin: Das markanteste Ereignis ist sicherlich die Einführung der "chèques-service" für die Kinderbetreuung im Jahr 2009 (danach: Änderung der Staffelung im Jahr 2012 und Ausweitung auf Grenzgänger im Jahr 2016). Die Betreuungsgutscheine können sowohl in öffentlichen als auch in privaten Einrichtungen verwendet werden. 

Mit dieser neuen Politik erhalten die Anbieter eine direkte Finanzierung von der Regierung, und der von den Eltern zu zahlende Betrag wird unter Berücksichtigung des Haushaltseinkommens, der Größe der Familie und der Anzahl der Betreuungsstunden berechnet.

Nach der Reform traten neue Anbieter in den Markt ein und erhöhten das Gesamtangebot an Dienstleistungen: Die Zahl der Betreuungsplätze verdoppelte sich zwischen 2009 und 2014 (Quelle: Familienministerium Luxemburg).

Die neue Politik hat einen enormen Aufschwung bewirkt. Dies ist nicht überraschend, da der Kinderbetreuungssektor vor der Reform an Kapazitätsgrenzen gebunden war. Nach dem Politikwechsel stieg die Zahl der Familien, die sich eine Kinderbetreuung leisten können.

Ist das luxemburgische Betreuungsmodell mit dem anderer Länder vergleichbar?

Audrey Bousselin: In Luxemburg gibt es eine universelle, stark subventionierte bzw. kostenlose Kinderbetreuung, die jedoch an Kapazitätsgrenzen stößt. Das ist mit den meisten europäischen Ländern vergleichbar.

In den meisten deutschen Bundesländern, im Vereinigten Königreich und in Japan gibt es eine kostenlose Kinderbetreuung. Im Gegensatz dazu wird in den USA die Kinderbetreuung in erster Linie einkommensschwächeren Familien über bedürftigkeitsgeprüfte Programme zur Verfügung gestellt. Ob Familien Betreuungszuschüsse oder finanzielle Unterstützung bekommen, hängt vom Einkommensniveau ab.

Die Ausgaben für die Kinderbetreuung in Luxemburg machten 2018 0,5 % des BIP aus und entsprachen damit dem OECD-Durchschnitt von 0,6 % (sowohl aus öffentlichen als auch aus privaten Quellen). Die bescheidenen wirkenden Investitionen Luxemburgs in Prozent des BIP sollten vor dem Hintergrund der außergewöhnlich starken Wirtschaft und des hohen Pro-Kopf-BIP des Landes verstanden werden. Luxemburg weist das höchste Pro-Kopf-BIP unter den OECD-Ländern auf OECD, 2022).

Die jährlichen Ausgaben pro Kind im Alter von 3 bis 5 Jahren lagen 2018 in Luxemburg deutlich über dem OECD-Durchschnitt (20 921 USD gegenüber 9 123 USD, umgerechnet in Kaufkraftparität (OECD, 2021).

Was sind Vorteile der Kinderbetreuungspolitik in Luxemburg?

Audrey Bousselin: Uns fehlen noch Daten aus Luxemburg, um klare Schlussfolgerungen zu ziehen.  Aber auf Grundlage der verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse können wir Folgendes sagen:

• Alle Elteren haben Zugang zu erschwinglicher Kinderbetreuung. Dies könnte Familien mit geringem Einkommen helfen, indem es die finanzielle Belastung durch Kinderbetreuungskosten verringert (Hufkens et al., 2021). Ausserdem kann das Wahrnehmungen und Überzeugungen gegenüber der nicht-mütterlichen Betreuung von Kleinkindern verändern (Rose, 2021). Es gibt Hinweise darauf, dass infolge der Kinderbetreuungsreform die nicht-mütterliche Betreuung zugenommen hat (Bousselin, 2022).
• Sie ist vorteilhaft für berufstätige Eltern, insbesondere für Mütter (Bousselin, 2022). Dies könnte die Gleichstellung der Geschlechter fördern, da die traditionelle Arbeitsteilung verringert wird und beide Elternteile ihre beruflichen und familiären Aufgaben besser vereinbaren können.
• Der Zugang zu einer qualitativ hochwertigen Kinderbetreuung kann die Kluft zwischen benachteiligten und privilegierteren Kindern überbrücken. Sie bietet gleiche Ausgangsbedingungen, bei denen alle Kinder die Möglichkeit haben, während ihrer entscheidenden prägenden Jahre wichtige Fähigkeiten und Kenntnisse zu erwerben (Cornelissen et al., 2018; Busse & Gathman, 2020; Fort et al., 2020 und siehe den jüngsten Bericht von Dietrichson, 2020). Dies ist von großer politischer Relevanz in Luxemburg, wo die Bildungslücke zwischen einheimischen und nicht einheimischen Kindern zu den höchsten in den OECD-Ländern gehört (Quelle: OCDE). Ein rezenter Policy Bericht des LUCET (Luxembourg Center for Educational Testing) unterstützt diese Aussage aufgrund mehreren Datenkohorten und multivariaten Analysen (Hornung et al. 2023). (Anm. der Redaktion: Multivariate Analysen erlauben es Zusammenhänge zwischen Variablen (z.B. frühkindliche Bildung und spätere Schulleistungen) zu ermitteln unter Berücksichtigung von anderen relevanten Kontrollvariablen (z.B. sozio-ökonomischer Familienhintergrund oder Migrationshintergrund).
• Eine universelle Kinderbetreuung bringt Kinder mit unterschiedlichem Hintergrund zusammen, was die soziale Inklusion und kulturelle Integration fördern könnte, wie die Europäische Kommission seit 2018 empfiehlt (siehe Empfehlung des Rates zur Förderung gemeinsamer Werte, inklusiver Bildung und der europäischen Dimension des Unterrichts, Europäische Kommission, Brüssel 2018).

Was sind Nachteile?

Audrey Bousselin:

• Eine universelle Kinderbetreuung kann aufgrund unterschiedlicher individueller Bedürfnisse und Umstände Fragen der Gerechtigkeit aufwerfen. Nicht alle Familien benötigen das gleiche Maß an Unterstützung bei der Kinderbetreuung, und ein Einheitsansatz könnte Haushalten mit höherem Einkommen unverhältnismäßig zugutekommen, während die spezifischen Bedürfnisse benachteiligter Familien vernachlässigt werden (Baker et al., 2018; Cornelissen et al., 2018; Cascio, 2019).
• Der "chèques-service" für die Kinderbetreuung ist teuer: Er macht die Hälfte der öffentlichen Ausgaben für Familienbeihilfen aus (Quelle: Bildungsministerium und Nationaler Fonds für Familienbeihilfen  "Zukunftskeess"). Dadurch können möglicherweise Ressourcen von anderen wichtigen Sozialleistungen abgezogen werden, was unbeabsichtigt die Ungleichheiten in verschiedenen Bereichen verschärft. Doch dazu fehlen uns Daten. Die Berechnung des Gutscheins ist komplex und möglicherweise nicht leicht verständlich. Die Nutzer haben möglicherweise Schwierigkeiten zu verstehen, wie sich die Gutscheine auf die tatsächlichen Kosten auswirken, was zu Unsicherheit führt. Diese Komplexität kann Eltern davon abhalten, die Gutscheine effektiv zu nutzen, und kann sie von der Teilnahme an dem Programm abhalten, was letztlich dessen beabsichtigten Nutzen untergräbt. Siehe z. B. Janssens und Van Mechelen (2022) für einen aktuellen Überblick über die wichtigsten Mechanismen, die der Nichtinanspruchnahme von öffentlichen Angeboten zugrunde liegen.
• Es gibt eine klare Unterteilung des Sektors in "konventionell" (öffentlich) und "kommerziell" (privat) (OCDE, 2022a), die zu einer Reihe von ungleichmäßig ausgestatteten Diensten beiträgt. Was dann wiederu zu einer ungleichen Qualität (über die Mindestanforderungen hinaus) führt. Qualität ist jedoch ein Schlüsselelement dafür, dass Kinder vom Besuch einer Kinderbetreuung profitieren. Aber es gibt immer noch wenig Belege dafür, welche Merkmale des frühkindlichen Bildungsangebots seine Qualität definieren und ob Qualitätsindikatoren kausal positiv mit den Ergebnissen für Kinder verbunden sind (Blanden et al., 2022).
• Das Wohlergehen des Kinderbetreuungssektors ist von entscheidender Bedeutung, um die Erwerbstätigkeit der Eltern zu unterstützen und sicherzustellen, dass die Regierung ihrer Verpflichtung zur frühen Bildung nachkommt. Der Kinderbetreuungssektor ist durch eine hohe Personalfluktuation gekennzeichnet, die vor allem auf folgendes zurückzuführen ist:  
  • niedrige Löhne
  • eine hohe Arbeitsbelastung und Verantwortung
  • eine übermäßige Abhängigkeit von weiblichen Fachkräften
  • eine unzureichende Ausbildung und unzureichende Aufstiegsmöglichkeiten
  • einen geringen Status und ein geringes Ansehen
  • sowie eine negative Organisationskultur und ein negatives Klima

(Blanden et al., 2020). 

In Luxemburg könnte es eine Herausforderung sein, hochqualifiziertes Personal zu gewinnen und zu halten, insbesondere für "kommerzielle" Einrichtungen, da sie weniger vorteilhafte Arbeitsbedingungen bieten können als "konventionelle" Einrichtungen - nicht nur in Bezug auf die Löhne, sondern auch in Bezug auf die Beschäftigungsdauer und die Arbeitszeit (ocde 2022a & b).

Interview: Dr. Dhiraj Sabharwal
Editor: Michèle Weber (FNR)
Foto Audrey Bousselin: Laura Drouot