Die Wohnungskrise in Luxemburg aus Sicht der Wissenschaft – Fragen an Experten

In Luxemburg hat sich in den letzten beiden Jahrzehnten eine Wohnungskrise entwickelt, die es immer mehr Haushalten, insbesondere den sozial schwächsten, erschwert, eine geeignete Immobilie zu erwerben oder gar zu mieten. Im Laufe des letzten Jahres wurde ein starker Rückgang der Aktivitäten in der Branche der Wohnimmobilien festgestellt. Gleichzeitig wiesen die Verkaufspreise einen leichten Abwärtstrend auf, während die Mieten weit über die Inflationsrate hinaus stiegen. Diese Ergebnisse stammen aus einer von mehreren neuen Veröffentlichungen des LISER (Luxembourg Institute of Socio-Economic Research) in Zusammenarbeit mit dem Observatoire de l'Habitat.

In einer anderen Mitteilung des Observatoire stellen die LISER-Forscher fest, dass der Anstieg der Wohnungspreise in Luxemburg hauptsächlich auf das Bauland zurückzuführen ist, wobei die Preise für das Bauland im Vergleich zu den im Bau befindlichen Wohnungen deutlich gestiegen sind. Die Eigentümer von Wohngrundstücken sind überwiegend Privatpersonen (63,9%) und private Unternehmen (19,1%), hauptsächlich lokale Bauträger. Die Konzentration des Besitzes von Bauland bleibt hoch, wobei die 1000 größten privaten Eigentümer und die 10 größten Unternehmen einen großen Teil des gesamten Baulandes besitzen.

Hier die wichtigsten Erkenntnisse aus den Veröffentlichungen des Observatoire de l‘Habitat:

• Die Verkaufspreise für Immobilien sind im 1. Quartal 2023 rückläufig: durchschnittlich -1,5% im Vergleich zum 1. Quartal 2022.
• Die bei Neuvermietungen verlangten Mieten steigen hingegen stark an (+11% zwischen dem 1. Quartal 2022 und dem 1. Quartal 2023).
• Der Ausschluss der sozial schwächsten Haushalte vom privaten Wohnungsmarkt verschärft sich (Preis- und Mietsteigerungen, ungünstigere Bedingungen für Immobilienkredite).
• Das Bauland bleibt die Hauptursache für den Anstieg der Wohnungspreise in Luxemburg: Zwischen 2010 und 2021 ist der kumulierte Anstieg der Grundstückspreise (+136,5%) deutlich höher als der Anstieg der Preise für im Bau befindliche Wohnungen (+107,4%).
• 1.000 Personen besitzen mehr als 40% des gesamten Baulandes in Luxemburg, das im Besitz natürlicher Personen ist.
• Der Anteil der Grundstücke in öffentlicher oder halböffentlicher Hand (Staat, Gemeinden...) ist von 7,8% im Jahr 2013 auf 14,5% im Jahr 2021 gestiegen.

Befinden wir uns in einer Produktionskrise, und wird diese Produktionskrise die Wohnungskrise verschlimmern? Was sind – aus wissenschaftlicher Sicht – die Gründe für die Wohnungskrise? Und welche Maßnahmen könnten helfen, die Situation zeitnah und nachhaltig zu entschärfen?

Hier sind Antworten auf diese Fragen von zwei Wissenschaftlern, die zu diesem Thema in Luxemburg forschen.

Links/oben: Prof. Dr. Markus Hesse, Professor für Stadtforschung an der Universität Luxemburg.
Rechts/unten: Dr. Antoine Paccoud, Wissenschaftler am Luxembourg Institute of Socio-Economic Research (LISER) und Coordinator des Observatoire de l'Habitat.

Was denken Sie : Wird die aktuelle Produktionskrise die Wohnungskrise verschlimmern?

Prof. Markus Hesse: Ja, alles spricht dafür. Die aktuelle Krise ist allerdings Ausdruck einer langfristigen Entwicklung, die mindestens seit 15 Jahren absehbar ist, u. a. aufgrund des strukturellen Missverhältnisses zwischen wachsender Nachfrage (ca. 4.000 Einheiten pro Jahr) und stagnierender Neubauleistung (teilweise um 50 Prozent darunter). Hinzu kommen einige Besonderheiten Luxemburgs, die eine latente Zuspitzung von „Krise“ begünstigen: natürlich die Eigenschaft des Landes und seiner Hauptstadt als Finanzzentrum („small-but-global“) und das starke wirtschaftliche und demographische Wachstum. Was sich in den letzten Jahren verändert hat ist die Wahrnehmung der Krise in Politik und Gesellschaft: vom routinierten Beschweigen bzw. einer nur sehr punktuellen Debatte erleben wir nun eine – zumindest für die hiesigen Verhältnisse – durchaus intensive Diskussion über mögliche Gegenstrategien. Was der Debatte jedoch bis dato fehlt ist eine unvoreingenommene Analyse der Ursachen des Problems, und eine vom Status Quo (politische Glaubenssätze, verfestigte Interessenlagen) ungetrübte Strategie.

Dr. Antoine Paccoud: Luxemburg erlebt derzeit eine Krise seines Wohnungsbaumodells, das auf steuerlichen Maßnahmen zur Förderung von Immobilieninvestitionen beruht, die eingeführt wurden, um die Wohnungsbauproduktion anzukurbeln. Luxemburg baut nämlich jedes Jahr nicht genug neue Wohnungen, um die Nachfrage der neuen Haushalte des Landes zu befriedigen.

Anstatt mehr Wohnungen zu produzieren, scheinen die Bauträger einen großen Teil ihrer Produktion auf Investoren umgelenkt zu haben. Diese können schneller und mehr kaufen als Erstkäufer und sind zu einem wichtigen Faktor bei der Finanzierung von Immobilienprojekten geworden: Zwischen 2015 und 2021 stellen sie ein Drittel bis die Hälfte der Käufer von Neubauwohnungen dar.

Die Eigentumsquote konnte sich angesichts dieser Nachfrage von Investoren dank längerer Kreditlaufzeiten und niedriger Zinssätze halten. Doch dieser Wettbewerb zwischen diesen beiden Teilen der Nachfrage hat zusammen mit den Rigiditäten des Angebots dazu beigetragen, dass Wohnen teurer geworden ist: Die Verkaufspreise für bestehende und neue Wohnungen sowie für Bauland haben sich zwischen 2010 und 2022 alle mehr als verdoppelt.

Aus Sicht der Wissenschaft : Was sind die Hauptgründe für die Wohnungskrise, die sich seit den 2000er Jahren entwickelt hat?

Prof. Markus Hesse: Das Problem ist außerordentlich komplex zusammengesetzt, was die Suche nach Gegenstrategien erschwert. Luxemburg erfährt zum einen eine Entwicklung, die in vielen anderen modernen Dienstleistungszentren zu beobachten ist: Spezialisierung der Ökonomie, Internationalisierung der Arbeitsbevölkerung, räumliche Expansion, Verstärkung gesellschaftlicher Ungleichheit. Zum anderen vollziehen sich diese Trends hierzulande in einem sehr spezifischen Setting: wir sehen ein eklatantes Missverhältnis zwischen ökonomischer Leistungsfähigkeit und Attraktion hier und kleiner Gebietsgröße, fehlender Infrastruktur, tradierten Praktiken dort. Dies trifft auf ein Regulationssystem, das diesen Herausforderungen kaum gewachsen ist. Im Zeitablauf kann diese krisenhafte Entwicklung auch dazu führen, dass der Standort dysfunktional wird bzw. seine Attraktivität für wichtige Trägergruppen verliert; vgl. die zarte Diskussion um die EU-Institutionen und mögliche Standortnachteile Luxemburgs, die auch das Wohnungsproblem einschließen. Man kann man wohl nicht beides haben: Wohlstand auf global nahezu höchstem Niveau und eine gerechte Gesellschaft mit lebenswerten Städten für alle zugleich.

Dr. Antoine Paccoud: Luxemburg hat seit langem Schwierigkeiten, Grundstücke für die Produktion von Wohnraum zu mobilisieren. Das Observatoire de l'Habitat berichtet seit 2007 über erhebliche Reserven an Bauland für den Wohnungsbau. Die jüngste dieser Studien zeigt, dass bis zu 161.500 Wohnungen auf den für den Wohnungsbau vorgesehenen Grundstücken gebaut werden könnten.

Potenziell bebaubares Land befindet sich überwiegend in Privatbesitz und der Besitz ist stark konzentriert. In Luxemburg gibt es 100 natürliche Personen, die im Durchschnitt jeweils Bauland im Wert von fast 30 Millionen Euro besitzen, und fünf lokale Bauträger, die im Durchschnitt jeweils Grundstücke im Wert von 500 Millionen Euro besitzen.

Diese Daten aus der vor kurzem veröffentlichten Note 32 des Observatoire de l‘Habitat sowie die Ergebnisse einer Studie aus dem Jahr 2021, die in Zusammenarbeit mit der Universität Luxemburg durchgeführt wurde, legen nahe, dass die schwierige Mobilisierung von Bauland zum Teil auf private Strategien zurückzuführen ist, die darauf abzielen, die Wertschöpfung aus den gehaltenen Grundstücken zu maximieren. Diese Strategien werden langfristig umgesetzt, da es keine echte Grundsteuer gibt und Erbschaften in direkter Linie nicht besteuert werden.

Welche Maßnahmen könnten helfen, die Situation zeitnah zu entschärfen?

Prof. Markus Hesse: „Zeitnah” wird das nichts…, wäre meine spontane Reaktion. Die property malaise ist trotz der akuten Preissprünge ein eher träges, nur langfristig nachvollziehbares und kurierbares Phänomen. Mögliche Gegenstrategien sind insofern nur langfristig vorstellbar, etwa als Kehrtwende von einer primär markt- und verwertungsorientierten Praxis hin zum Aufbau öffentlicher Reserven and Grund und Boden. Entsprechende Entscheidungen müssten indes sehr bald getroffen werden. Der aktuelle Fokus auf Beschleunigung des Neubaus ist richtig, hat aber drei gravierende Nachteile — er dauert lange, ist teuer in der Produktion, und er trifft auf ein Planungs- und Genehmigungssystem, das am Anschlag ist und grundlegend reformiert werden müsste. Auch müsste die Perspektive Neubau ergänzt werden um eine Optimierung der Bestände, inklusive organisatorischer Ansätze. Die historische Leerstelle des hiesigen Wohnungsmarktes sind gemeinnützige, genossenschaftliche Ansätze, die es anders als international üblich hier offenbar extrem schwer haben. Und: Welche Lösungen können kurzfristig im Bestand realisiert werden, durch Ausbau von Dachgeschossen und Souterrains oder durch Wohnungstausch (Pensionäre gegen Familien)?

Dr. Antoine Paccoud: Die Krise des derzeitigen Modells der Wohnungsproduktion betrifft einen Großteil der Haushalte des Landes, da es nur wenige öffentliche Wohnungen gibt, die vor den Erschütterungen des Immobilienmarktes geschützt sind.  Der Anstieg der Zinssätze führt zu einem Verlust von etwa 20-30% der Kaufkraft von Haushalten, die eine Immobilie kaufen wollen, um darin zu leben. Diejenigen, die mit dem aktuellen Preisniveau nicht mehr mithalten können, müssen daher auf den privaten Mietmarkt ausweichen.

Dies setzt den Mietmarkt erneut unter Druck und kann daher den starken Anstieg der Mieten seit Beginn des Jahres 2022 erklären. Diese Anstiege treffen Mieterhaushalte, die bereits den höchsten Anteil ihres Einkommens für Wohnraum zahlen. Und die Zahl der Haushalte, die sich um eine erschwingliche Mietwohnung bewerben, steigt rapide an.

Es gibt also eine wachsende Zahl von Haushalten, die vom privaten Mietmarkt in Luxemburg ausgeschlossen sind. Die dringendsten Maßnahmen müssen auf den Schutz der Mieter abzielen, sei es durch die effektive Anwendung des Gesetzes, das die Höhe der Miete an die für den Erwerb der Wohnung getätigte Investition koppelt, oder durch punktuellere Maßnahmen zur Begrenzung der Mieterhöhungen in dieser schwierigen Konjunkturlage.

Aus Sicht der Wissenschaft : Auf welche Maßnahmen sollte der Fokus gelegt werden, um das Wohnungsproblem nachhaltig zu lösen?

Prof. Markus Hesse: Nachhaltig heißt langfristig und integriert, über alle Sektoren der Politik – ein guter Ansatz. Das Problem fordert aber auch die Wissenschaft extrem heraus, da es kaum Blaupausen oder Templates für den Umgang hiermit gibt. Es ist ein strukturelles Dilemma, das bestimmt wird durch den Wachstumspfad des Landes. Je mehr Arbeitsplätze angesiedelt werden und je größer der Büroraumbestand wird, umso kritischer die Wohnungssituation: hier treten Nachfrage- und Angebotsdruck kombiniert auf. Dem Land fehlt die Balance zwischen Wirtschaft und Gesellschaft, zwischen der Hauptstadt und den anderen Regionen, zwischen Luxemburg und seinen Nachbarn. Sie wäre das langfristige Ziel einer Großen Transformation. Doch Vor- und Nachteile der aktuellen Situation sind gesellschaftlich ungleich verteilt: So haben wichtige Akteursgruppen lange von einer Globalisierungsdividende profitiert; zugleich ist bezahlbares Wohnen vor Ort durchaus unpopulär. Etablierte Privilegien in Frage zu stellen ist, wie man sieht, politisch heikel. Will man aus dem Muster der gewohnten Praxis ausbrechen, setzt dies eine mutige und offene Debatte voraus, die nicht mit falschen Begrifflichkeiten („Schuld“) hantieren sollte.

Dr. Antoine Paccoud: Um einen dauerhaften Ausweg aus dieser Krise zu finden, muss ein neues Modell erfunden werden, das sich von der aktuellen Konfiguration, die Bauträger und Investoren aneinander bindet, entfernt. Dies muss über eine Neugewichtung aller sozialen und steuerlichen Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Wohnungswesen erfolgen. Das sozial- und steuerrechtliche System kommt derzeit eher den wohlhabenden Haushalten zugute, insbesondere jenen, die ein Einkommen aus der Vermietung von Immobilien erzielen, als den Haushalten in Schwierigkeiten.

Die jüngste Wende in der Wohnungspolitik hin zu erschwinglichem öffentlichem Wohnraum wurde von einem historisch beispiellosen Aktivismus beim Erwerb von Grundstücken für den Wohnungsbau begleitet. Dieser öffentliche Interventionismus bei der Schaffung von Wohnraum muss unbedingt verstärkt werden. Und zwar durch den Erwerb von Grundstücken und Bauprojekten, die sich in Schwierigkeiten befinden, sowie durch die Gründung eines öffentlichen Bauunternehmens.

Um die Bodenrenten zu begrenzen, die sich aus der geringen Anzahl von Akteuren ergeben, die im Besitz von bebaubarem Land sind, muss die geplante Reform der Grundsteuer mit einem beschleunigten Zeitplan zu Ende geführt werden. Es ist wichtig, den unproduktiven Besitz von Bauland an Orten zu bestrafen, an denen eine Bebauung für Wohnzwecke angemessen wäre.

Am 3. Oktober findet in Esch-Belval eine Konferenz zum Thema statt, die von Dr. Lindsay Flynn der Universität Luxemburg im Rahmen des vom Fonds National de la Recherche co-finanzierten Projekts PROPEL stattfindet. Anmeldung bis zum 21. September erforderlich. Mehr Infos auf der Webseite der Konferenz.

Autoren: Prof. Dr. Markus Hesse (Universität Luxemburg) und Dr. Antoine Paccoud (LISER)
Fragen/Redaktion: Michèle Weber (FNR)
Fotos: Privat (Markus Hesse);